Por Dinalva Heloiza
Em um estudo do IPEA - Instituto
de Pesquisa Econômica Aplicada, na área de investimentos públicos, vários
especialistas em economia fazem uma análise do desenvolvimento em cenário
brasileiro, onde apontam que, para alavancar o desenvolvimento, é necessário
que o investimento público, esteja focado em áreas fundamentais, tais como: Educação,
Saúde e Infra estrutura. O estudo aponta ainda que agilidade e melhor gestão
dos recursos, são fundamentos essenciais para que planejamento em áreas
sensíveis possam conquistar eficiência.
O estudo inicia, fazendo um
alerta, caso queira impulsionar o crescimento da economia, e manter o atual
ciclo do desenvolvimento, o governo federal sabe que terá que acionar uma
variável a essa expansão: a taxa de investimento.
Com um PIB - Produto Interno
Bruto, na casa dos 18,7%%, no primeiro trimestre de 2012, este percentual vem
em ascensão desde 2003, quando marcava 15,3%, de acordo com o Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), lembrando que houve pequenas lacunas,
em 2005, 2009 e 2011 – e o estudo faz ainda um alerta, talvez haja outra ainda
em 2012. Porém, nenhuma com intensidade suficiente para ameaçar a mudança de
patamar da variável.
Quanto maiores os investimentos
de uma economia, maiores os gastos das empresas com a aquisição de bens de
capital. Lembrando que, máquinas, equipamentos e material de construção,servem
para produzir outros bens. Economias com elevada produção e expansão econômica,
como o caso da China, possuem taxa de investimento acima de 40% do PIB.
Ainda que o governo federal, não
planeje atingir esse patamar, já é consenso, a necessidade em ultrapassar a
casa dos 20% do PIB o mais rapidamente possível.O Plano Plurianual (PPA)
2012-2015, prevê investimentos em 23,2% do PIB ao final do período. Ainda mais
ambicioso, o ministro da Fazenda, Guido Mantega, tem como objetivo o nível de
24% já em 2014.
O problema, é que há muitas
barreiras para se alcançar essa mudança de patamar. E uma das mais relevantes,
diz respeito à origem dos recursos financeiros. No ciclo em que caminha a
economia brasileira, a oferta de dinheiro para investimentos, provém de fontes
diversas, tanto públicas quanto privadas, mas historicamente, é a primeira que
desempenha um papel de maior destaque.
Recursos Públicos
Através do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), o governo focou ampliar a
capacidade produtiva das empresas nacionais. Entre 2003 e 2010, os desembolsos
da instituição saltaram de um patamar de R$ 33,5 bilhões para R$ 180 bilhões,
quase seis vezes mais. Sendo que, este maior volume foi investido no período de
2009 a 2010. O que representa um aumento significativo em termos reais, pois a
inflação medida pelo IPCA no período 2003 e 2010 foi de 43%.
A questão é que parece cada vez
mais difícil manter essa expansão. Durante anos, o BNDES sustentou o aumento de
financiamentos operando os recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT),
mas esse modelo encontra-se em fase de esgotamento.
Isso ocorre porque o crescimento
do caixa disponível do FAT não acontece na mesma proporção em que demanda por
recursos. No ciclo entre 2003 e 2010, essas receitas tiveram aumento de 9% ao
ano, mas a demanda por benefícios sociais, como o abono salarial e o
seguro--desemprego, cresceu à taxa de 14,1% ao ano, no mesmo período.
A perda da relevância do FAT para
o BNDES também é revelada pela queda de sua participação no conjunto dos
recursos do banco. Entre 2007 e 2010, sua parcela nos passivos da instituição
caiu de 62% para 24%. Isso não significa, porém, que o BNDES está perdendo sua
posição de destaque como financiador do desenvolvimento.
Fontes Diversificadas
Para substituir o FAT e lastrear
sua capacidade de financiamento, o banco tem utilizado recursos do Tesouro
Nacional. Entre 2007 e 2010, a participação desta fonte nos passivos da
instituição saltou de 7% para 46%. No biênio 2009-2010, o Tesouro capitalizou o
BNDES em R$ 180 bilhões; em 2011, esse valor atingiu R$ 55 bilhões; e são
esperados mais R$ 55 bilhões em 2012.
A transição de fontes de recursos
tem gerado um debate sobre seus custos. Como os empréstimos a empresas são
feitos a taxas relativamente baixas, na prática o BNDES subsidia o setor
produtivo, o que poderia limitar economicamente e até politicamente essa
geração de recursos.
O que garante a manutenção dessa
estratégia, entre outras razões, é a percepção de que a atuação de instituições
públicas como o BNDES, em operações anticíclicas, tem sido fundamental para
amenizar os efeitos da crise externa no país.
Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal
É o mesmo papel desempenhado,
aliás, por Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal nos últimos anos e,
sobretudo, após o início da turbulência internacional, em 2008. O tema também
foi objeto de estudo realizado pelos técnicos do IPEA em 2011, quando se divulgou
o comunicado Banco do Brasil, BNDES e Caixa Econômica Federal: a atuação dos
bancos públicos federais no período 2003-2010.O trabalho mostra que, embora o
estoque de crédito dos bancos privados tenha crescido entre 2004 e 2008 a taxas
mais elevadas que a dos bancos públicos, estes tiveram um desempenho mais
relevante quanto ao crédito setorial.
No início, as instituições
privadas nacionais lideraram a taxa de crescimento real do estoque de crédito
até 2007. Em média, esseíndice avançou 8,7% em 2004 (ante 2,5%entre os bancos
públicos), 23,9% em 2005(14,8%), 17,5% em 2006 (15,8%) e 25,9%em 2007 (10,2%).
Dianteira Estatal
A partir de 2008, porém, Banco do
Brasil, Caixa e BNDES tomaram dianteira. As operações cresceram 27% entre essas
instituições em 2008 (ante 16,5% entre as privadas) e 34,3% em 2009 (9,8%).
Apenas em 2010 os bancos privados voltaram a liderar a expansão (10,2% ante
9,1%). “Após a crise, essa expansão só foi possível pelo fator de atuação dos
bancos públicos, que supriram a lacuna dos privados”, analisou na ocasião
Victor Araújo, técnico da Diretoria de Estudos e Políticas Macroeconômicas
(Dimac) do IPEA, um dos autores do estudo.
Além da atuação anticíclica em
momentos de crise, a pesquisa afirma que as instituições públicas desempenham no
Brasil a função de estímulo ao desenvolvimento, sobretudo ao fornecerem linhas
de crédito de longo prazo ou de maior risco – pouco disponíveis pela banca
privada. Nesse aspecto, destaca-se a atuação do BNDES para o fomento da
indústria, do Banco do Brasil para a agricultura, e da Caixa para o setor da
habitação.
Isso só é possível porque a
atuação dos bancos públicos está associada à gestão de “fundos de natureza
para-fiscal”, que possibilitam fontes estáveis de recursos de baixo custo. Além
da gestão do FAT pelo BNDES, já mencionada, o Fundo de Garantia por Tempo de
Serviço (FGTS) é gerido pela Caixa, e linhas de desenvolvimento regionais, como
o Fundo Constitucional de Financiamento para o Centro-Oeste (FCO), estão sob
responsabilidade do BB.
Investimentos Federais
A importância do setor público
brasileiro para a formação da taxa de investimento do país não se resume à
atuação dos bancos públicos. Recursos do orçamento fiscal da União são as
principais fontes de construção da infraestrutura de transportes do país, em
sua maior parte sob gestão estatal.
Mantendo-se acima de 3% do PIB
desde 2010, os investimentos públicos federais vêm se elevando paulatinamente
desde a década de 1990, quando permaneciam abaixo de 1,5% do PIB. Houve
“soluços”no período, é claro, e também uma maior aceleração a partir de 2008.
Segundo Rodrigo Octávio Orair,
também técnico da Dimac/IPEA, “a expansão dos investimentos da União pode ser
atribuída à flexibilização da política fiscal e a uma mudança de orientação do
governo, ainda embrionária, no sentido de reassumir seu papel no planejamento
estratégico”.
O técnico do IPEA explica que a
maior parte da expansão desses investimentos se deve ao setor de transportes
rodoviários. Outro destaque foram os desembolsos do Grupo Petrobras a partir de
2007. A aceleração dos gastos da empresa coincidiu com o anúncio da descoberta
de petróleo leve na camada do pré-sal, em meados de 2007, e do início das
explorações, no ano seguinte, além de sua retirada do cálculo da meta com
superávit primário, já em 2009.
“As pessoas não enxergam que,
mesmo com as reformas liberalizantes da década de 1990, o setor público e as
estatais continuam sendo decisivos em áreas estratégicas da infraestrutura. O
governo deixou o setor industrial de transformação e privatizou as telecomunicações,
mas petróleo e gás seguem muito concentrados”, diz Orair, ressaltando o papel
dessas companhias para o investimento.
Barreiras a Superar
Ainda que haja mais disposição do
governo federal em investir, uma série de barreiras dificulta esse processo.
Carlos Alvares da Silva Campos
Neto, coordenador de Infraestrutura Econômica do IPEA, ressalta que “pela
primeira vez na histórica econômica, há recursos fiscais no orçamento que não
estão sendo utilizados, por entraves administrativos ou de gestão”.
Ele cita cinco dificuldades:
- ·
A Lei de Licitações
(8.666) possui dispositivos que tornam mais lenta a execução dos investimentos;
- ·
Má elaboração de projetos pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de
Transportes (Dnit), e a Valec, onerando e atrasando as obras;
- ·
Intervenções do
Tribunal de Contas da União;
- ·
Demora no licenciamento ambiental dos projetos;
- ·
Lentidão nas desapropriações, como as necessárias
para construção de linhas de transmissão de energia.
Segundo Campos Neto, o governo
federal já tem essas dificuldades mapeadas e age para superá-las. Ele alerta,
porém, que não bastará para o país suprir suas necessidades em infraestrutura o
simples uso dos recursos fiscais disponíveis. É necessário mais. Ainda que o
país tenha elevado em quase quatro vezes os aportes em infraestrutura, para
0,7% do PIB, entre 2003 e 2010, outras nações emergentes chegam a gastar 3,4%.
Para isso, é preciso mais ação
pública e não se deve esperar pelo setor privado. O coordenador do IPEA admite
que, para setores como energia elétrica, petróleo e gás, companhias privadas
têm mais interesse, seja individualmente ou em parceria com estatais.
Desinteresse Privado
Mas isso não ocorre no ramo de
transportes, em que muitos projetos possuem baixa viabilidade financeira e, por
isso, não atraem o setor privado.
Campos Neto lembra que 13,5% da
malha rodoviária federal já estão concedidos à iniciativa privada, restando
poucas estradas que possam despertar interesse. “Entre 75% e 80% da malha
sempre precisarão de recursos fiscais”, diz ele.
É o mesmo para os aeroportos.
Segundo o técnico, apenas entre 10 e 12 aeroportos interessam aos gestores
privados. Se todos forem repassados, a Infraero ainda manterá sob sua gestão
mais de 50 unidades, que sempre demandarão recursos públicos. E novos precisarão
ser construídos para ampliar a integração do território.
Esse cenário revela, por um lado,
a dificuldade em se contar com o setor privado como financiador de projetos de
médio elongo prazo. Conforme cálculos do próprio IPEA, 60% do salto de
operações de crédito dos seis maiores bancos privados nacionais estão
comprometidos com operações de até um ano. Por outro, revela a importância
em manter fortes os instrumentos públicos de investimentos, não só em termos de
fontes de recursos, mas também na eficiência de sua gestão.
Fonte: IPEA Desafios
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